第128章 國家統一委員會
在孫中山執意拒絕下，張作霖毫無疑義地被再次推舉為中華民國「國家統一委員會」主席，獲得連任。以張漢卿為首的「計劃委員會」為設計國家的國體與政體作了大量的工作，並基本上與各方達成協議，於半年後召開立法院-——即國會的選舉工作。至於政體為何，尚無具體結論，在此期間，段祺瑞繼續作為臨時執政，代表國家行使權力，但實際行政、軍事、外交、人事及經濟權力均集中在人民黨系手中。在這一段期間，人民黨的地方組織已經在各地紮根，成為正式的力量漸漸地在非傳統的奉系地方行政上發揮作用，引起其它地方實力派的不滿和警惕。
但是作為唯一有潛力對抗人民黨地位的國民黨總理孫中山本來就認為虛弱的中國應該是軍政、訓政與憲政三步走，對各在野黨派勢力及國民黨內反對的聲音作了很好的壓制。正如他在張作霖「國家統一委員會」就職典禮上所致賀詞的那樣：
「中國所走的道路，應該是統一、強大、民主的道路，但是民主不是一蹶而就的，前段時間所發生的總統賄選就是一個很好的腳註。在軍閥林立的前10幾年，我一直期望建立一個軍管的政府、一個強有力的領袖，只有這樣，才能保證中國政局的穩定和國家的統一，此謂軍政時期。軍政時期優先消滅軍閥土匪，應實行軍管，現在這一步已經基本完成了。訓政時期優先基礎建設與民權初步訓練，應實行一黨執政。只有一個強有力的政權才能夠保證這一前提得已實施，而人民黨無疑代表了這一政權基礎。憲政實行之條件是全國半數以上縣市具有選舉罷免地方首長之條件，公民具有發動創製複決之條件，則可以選舉召開國民大會制訂憲法，還政於民，實行多黨競爭的現代政治制度。」
張漢卿在《人民日報》刊登文章，解讀憲政階段人民黨是否會主動交出權力、實行多黨競爭時說：「首先要申明，人民黨是國家的領導者，但是國家的權力在人民。當一個政黨不能適應人民的需求時，他自然會被淘汰出去。為防止人亡政息，我們將在適當的時候導入黨內的和國家的選舉制度。即由黨的基層委員會選舉產生黨的各級委員會，實行黨的民主集中制，以限制個人的權力、集結集體智慧。在國家完全統一后，成立全新的國民代表大會制度，人民依法行使管理國家、監督政府機構的權利。我們將在立法部門之下設立一個行政監察委員會，以彈劾各級部門的行政偏差。此外，還將設立一個對政府公務人員的考評機構，即考試委員會。這兩個機構均隸屬於國會，不受制於任何黨派。在行政、立法部門之外，還將設立一個不為各黨派控制的獨立的司法系統。這就是孫先生所宣講的立法、司法、行政三權分立和加上監察院和考試院的五院制度。」
現在國家的最高權力集中在「國家統一委員會」中，它成立之初的第一個重要使命便是確立國體與政體。要知道經歷了長期的戰爭，中華民國體制已經千瘡百孔，人民黨建立一個什麼樣的國家是值得各派系需要認真對待的大問題。雖然民主之聲雖然不絕於耳，但是剛剛經歷了一場賄選和一場大戰，人們迫切需要的只是安寧，各派系需要的也只是權力的分配。張漢卿再一次運用遠交近攻的手腕，使奉系人馬不僅在軍事上，而且在政治和經濟上完全控制了政府。
對於政權上交「國家統一委員會」，既得利益者的諸侯們不無意見，他們更傾向於建立一個慵散而不是集權的國家。這個傳統從剿滅太平天國的湘軍集團崛起開始，由於督撫們漸漸把軍權、財權與用人權等攬在自己身上，因此，地方坐大，中央衰落。
中央集權的危機，在清政府那裡早有預感。尤其讓清政府震驚的，是1900年的「東南互保」。那時候，因為「扶清滅洋」的義和團運動爆發，清政府向列強「宣戰」。而東南各省督撫，卻絲毫不理會清政府的命令，反而與列強相約局部休兵，互保東南。
這個事件給中國人一個重要啟示。1901年，梁啟超就向中國人介紹瑞士聯邦制，說中國自古以來就有地方自治傳統，如果能採用聯邦制，中國許多難題都容易化解。因此，如何建立集權、分權新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布預備立憲，其中一個重要內容就是參照東西洋各國立憲經驗，以官制改革為突破口，重建中央與地方分權模式。
然而，清政府畢竟不是一個真正意義上的現代政府，數百年的「家天下」思想已經深入骨髓，很難真正去分享權力。於是仿行立憲的原則，就成了「大權統一於朝廷，庶政公諸輿論」，也就是說中央政府依然掌握實權，只是允許民眾參與討論政治而已。但即使這樣有限的讓步，清政府實際也沒做得到，它真正的思路或者說「慣性思維」是——削弱現行督撫許可權，各省新設督撫許可權僅與日本府縣知事相當，財政、軍事權悉收歸中央，反倒是要加強中央權力。
清政府的決定，引起地方勢力的嚴重不滿。直隸總督兼北洋大臣袁世凱公開反對，表示很難辦到，各省督撫也相繼表示不滿，此案只有暫時被擱置起來。清政府仿行立憲宣稱要解決中央、地方的許可權問題，結果卻南轅北轍，很不理想。
真正算作近代中國地方主義起點的，是陳寶箴、黃遵憲等人所主導的「湖南新政」。 湖南新政發生在甲午戰敗后。由於戰敗，中國人就去檢討過去幾十年發展中的問題，朝野內外一個基本共識是，過去對社會管控太多，中國沒有民間社會，沒有「自組織」，沒有新聞媒體，沒有一切現代國家所擁有的社會管理方式。
這一特別機遇被陳寶箴、黃遵憲等人敏銳地抓住了，而他們之所以在湖南進行試驗並能成功，主要還是因為湖南本身所具有的獨特性——極端激進與極端保守同時並存。
就區位來看，湖南擁有一個特殊的窗口——廣東。湖南人至今外出打工，依然首選廣東。廣東是近代中國與外國人接觸最早、最多的地區。湖南人通過廣東這個窗口，看到了西方文明優長之處，因而有曾國藩、郭嵩燾、譚嗣同、毛ze東等一大批力主學習西方的湖南人。另一方面，湖南在中國的位置，當南北要衝，為西南門戶，是各方勢力爭奪的焦點。或許由於這個原因，湖南人排外、反抗的思想格外激烈。當1897年德國出兵佔領山東膠州灣、掀起瓜分中國的狂潮時，湖南人就在兩年自治的經驗基礎上準備獨立。這當然不是分裂，而是準備像梁啟超等所期待的那樣，以湖南獨立為中國將來重建統一積蓄力量，保留一個復興基地。
湖南獨立在1897年沒有成為現實，因為清政府鑒於膠州灣事件的巨大影響，在第二年開始了政治改革，是為戊戌維新。戊戌維新為湖南地方自治增添了動力，湖南省內的南學會，就是一個提倡地方自治的政治團體。遺憾的是，湖南地方自治並沒有結果。戊戌變法在1898年秋天逆轉，湖南地方自治試驗也就隨著陳寶箴、黃遵憲被解職而煙消雲散。
20世紀20年代初，過去的地方自治先鋒，又成為「聯省自治」運動的領頭羊。湖南不僅在1920年11月由省長譚廷闓、師長趙恆惕發表通電，第一個宣布自治，還在1922年元旦正式公布施行湖南憲法。在湖南省的啟示下，四川省的劉湘，貴州省的盧燾，廣東省的陳炯明，江西省的陳光遠，浙江省的盧永祥，陝西省的陳樹藩，東北的張作霖，華北的吳佩孚等政治強人，都先後運用各種方式嘗試自治。
不過，我們看到一個相當奇怪的現象，那就是20年代早期的中國，各地的自治運動風起雲湧，而經過幾年的折騰，到頭來卻是中國獲得了新的統一，各省依然處於統一中國的範圍之內，並沒有任何一個省真正從中國分離出去。
這其實是很正常的，因為中國人自古就有一個區域「忠誠分層」的問題，湖南人忠於湖南，但不會忘情中國，真正願意一省獨立永久脫離中國的畢竟是少數。中國自古以來的自治，都是相對於大中國而言，是統一條件下的治理方式調整，因而自治運動發展到一定階段，就是《三國演義》的開篇，分久必合，合久必分。按照上世紀20年代的政治邏輯，各省自治必然漸漸進入數省聯治。像奉系的崛起就是一個自然的例子，張漢卿的作用其實只是把握了這個走向，讓「聯省自治」的動作更快更穩健而已。
直到以張漢卿為首的人民黨提出了「中國重建統一，重回軍政、訓政、憲政三階段」，三民主義成了國家指導思想，地方自治、地方主義也就重新納入張漢卿的思想框架中。在這個框架中，中國仍要實行地方自治，只是中央層面之外，直接進入縣域，不再讓各省成為一個自治體。這顯然是避免各省坐大，地方自治演變成地方割據。對張漢卿來說，在佔據天時、地利、人和的情況下，絕不允許一個表面的統一，所有地方原先的軍事實力派，絕對不允許其握著地方大權。只是他們不再公然宣稱要實行聯邦制，而是在民族主義的框架下小心翼翼地發展著地方的勢力。
從當時中國最直接、最現實的困境來說，聯邦制、聯省自治、一國多制的政治體制，至少可以在一定程度上遏制各種政治野心家的專擅行為。從消極意義來說，這也是當時實際上陷入分裂狀態的中國重新走上統一之路的一種「比較和平的方法」。這種複合國體形式，或許合乎中國國情，中國的實際情況也許確實如許多學者所分析的那樣。但從另一方面看，它實際上陷入了一個理論誤區。因此，反對者也幾乎如出一轍從中國國情來立論。
中國國情一個最大的特殊性在於，理論上不會有誰堅定反對自治、聯治，但在他們內心深處想著的是「自己治」，而不是「別人治」。那些沒有能力擴大地盤的小軍閥，則更樂意於抱定「自治」的招牌不放。也就是說，「自治」實際上很可能被操作為「官治」、「軍治」，而非「民治」。更何況，當時中國的民眾並沒有相應的自治能力，還需要長期的培訓。這就不可避免發生一個問題，一旦利益衝突，擁有權勢的人或集團是不會輕易放棄自己的既得利益的，更遑論幫助民眾來參與政治，約束自己。
奉系即是代表，張漢卿是其中傑出的代表。
當奉系還很虛弱時，也曾反對過「武力統一」，但那是因為他羽翼未豐，一旦他以為自己的力量差不多時，也和其他軍閥一樣，要建立所謂「全國統一」的「合法政府」。這次破開荒召開的所謂「國是會議」，發起國民大會，恢復舊法統，取消南北政府，實現全國統一，其實就是這個目的。
一點兒也不奇怪，新成立的內閣中，奉系取得了除交通、教育、司法委員會主席之外的全部6個席位，切得很大的一塊蛋糕。
此屆內閣閣員名單如下：行政委員會主席王永江、財經委員會主席潘復、農業委員會主席莫德惠、工業委員會主席劉尚清、教育委員會主席馬寅初（無黨派）、交通委員會主席孫中山（國民黨）、國防委員會主席張作霖（兼）、計劃委員會主席張漢卿、司法委員會主席林翔（無黨派，林則徐後人）。
國防委員會一共17名委員，名單如下：主席張作霖、副主席孫烈臣、吳俊升、張漢卿（兼人民軍總參謀長）、閻錫山、李宗仁、馮玉祥與孫中山，基本上擁有軍權的實力派系才得已進入。委員中來自奉系（人民軍）的有：
張作相（改組后的瀋陽軍區司令）、韓麟春（蘭州軍區司令）、戢翼翹（武漢軍區司令）、于學忠（廣州軍區司令）、蔣柏里（籌建中的南京軍區司令）、汲金純（濟南軍區司令）、姜登選（中央衛戍軍區司令，兼總政治部主任）、楊宇霆（總裝備部長、兼瀋陽兵工廠督辦）、郭松齡（副總參謀長兼總後勤部長）。因為這些地盤均為人民軍佔有，所以各派系人民黨在這些地盤上的「分封」幾乎沒有爭議。
來自其它派別的有4位：
閻錫山（山西革命軍總司令，轄5個師2個混成旅，共11萬人），駐所山西；
馮玉祥（國民革命軍第1軍軍長，共3個師1個混成旅，6萬多人）駐所河北廊坊；
孫岳（國民革命軍第2軍軍長，共2個師，3萬多人），駐所北京通州；
孫中山（時任中國最大的參政黨-——國民黨的總理。只有此公無兵無權，但當之無愧地成為其中的一員）。